【规划师论坛7】集体行动视角下的社区规划辨析与实践

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本期主题：社区规划与微更新

【主持人语】

在社会主义新时代和国家新型城镇化背景下，创新社会治理成为推动城市转型发展的重要抓手。社区作为社会治理的基本单元，基于社区展开的城市微更新行动逐渐成为我国常态化改善和提升城市生活品质的重要手段，同时也日益受到学界关注。由于社区是在地性特征非常强的社会生活共同体，社区的可持续发展需要针对不同地域的经济、社会和文化水平，因地制宜、实事求是地摸索地方经验，总结从社区空间环境到社区治理机制方面的理念与方法。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“社区规划与微更新”为主题，特邀一组文章，探讨社区规划与微更新的理论、方法、机制及实施路径等，并着重介绍广州、厦门、重庆与武汉等地的实践经验，供读者参考。

[主持人简介]

黄　瓴，博士，重庆大学建筑城规学院规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室教授，中国城市规划学会城市更新学术委员会委员。

【规划师论坛7】

集体行动视角下的社区规划辨析与实践

作者武汉大学城市设计学院硕士研究生刘达，武汉大学城市设计学院讲师郭炎，武汉市国土资源和规划局武昌分局局长祝莹，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师李志刚在《规划师》2018年第2期撰文，存量空间品质提升与社会治理转型的双重时代背景对参与式社区规划提出了更高要求，但当前我国参与式的社区规划仍停留在概念层面，少数实践也多是形式上的，究其原因在于我国对参与式社区规划的基础理论研究不够，对社区规划实践的指引不强。文章从规划供给公共产品的角度着手，引入集体行动的逻辑理论来指引参与式社区规划的编制，并以此为基础对社区规划的对象、目的和手段进行辨析，最后结合武汉市武昌区老旧社区品质提升的项目实践来验证理论运用的可靠性，以期为推进参与式社区规划提供新的思路和经验借鉴。

[关键词]集体行动；公众参与；社区规划；社区治理；武昌区

[文章编号]1006-0022(2018)02-0042-06　

[中图分类号]TU984.12　

[文献标识码]A

[引文格式]刘达，郭炎，祝莹，等．集体行动视角下的社区规划辨析与实践[J]．规划师，2018(2)：42-47．

一

理论基础：公共物品供给与集体行动

基于排他性与损减性强弱程度的组合，物品可分为私人物品、俱乐部物品、“公共池资源”和纯公共物品(图1)。其中，就公共物品而言，纯公共物品具有较强的非排他性和非损减性，而“公共池资源”则具有消费主体上的非排他性和消费上的强损减性。因这些属性的差异，不同类型物品的供给主体、方式和效率等也较为悬殊。其中，就公共物品供给与集体行动的关系而言，有两种观点：

(1) 以 Olson和 Hardin为代表的“公地悲剧”说。这种观点建立在理性经济人的假说上，认为对个体而言，不论付出与否都可以享受相同的公共物品供给，追求个人利益最大化的理性人会毫无节制地使用公共物品，而没人愿意为了集体的利益去限制自己的行为或为有效的管理采取行动，因为自利导向的理性个体都有强烈的冲动去“搭 ( 付出的人的 ) 便车”。如此，理性人间的集体行动会陷入“囚徒困境” [10] 。理性人 ( 市场 ) 难以有效供给公共物品，导致过度耗损也是难以避免的，纯公共物品需由代表公共利益的政府供给。

(2)以Ostrom为代表的“集体行动”说认为集体自治组织相比政府和市场能更有效地治理“公共池资源”。该论断质疑理性经济人的假设，认为人并非都是完全理性的，而是有多种偏好类型。一些人 ( 如乡贤等 ) 更看重互惠互利。在可以面对面观察成员行为、集体可自设监督与惩罚机制等前提下，互惠倾向的人偏向条件性合作与条件性惩罚：条件性合作者自身可信度高，同时也看重他人的信用和不断增强的互信；条件性惩罚者则倾向于惩罚失信的人。由于成员偏好可观察，在多轮集体行动的“游戏”中，最终可信之人方能生存：一方面，同一行动情景下的重复性选择会改变个体行为，使其由不合作转向条件性合作；另一方面，新进入的成员也将适应集体制度，成为可信之人。通过系列实验，Ostrom总结出集体行动的基本原则：①互惠互利人的存在、数量与偏好的可辨性。群体的社会关系越紧凑，成员间紧密联系和熟悉的程度越高，社会资本越强大，越容易产生集体行动，即促进集体行动在于增进群体内部互信。②成员规模和偏好同质性。规模过大会造成较高的协商成本，阻碍互信的形成，相同偏好则有利于互信。③成员和社区资源的稳定性越强，互信机制越容易建立和维持。④群体自我决策的能力越强，越利于成员平等地参与公共决策和监督，推动自组织安排和“公共选择”。

综上所述，就社区发展而言，维持社区成员稳定、强化成员互惠互信的紧密社会关系、引导合理规模的群体自组织是促进集体行动及社区成员在正式和非正式的集体选择中有效治理“公共池资源”，实现公共物品有效、持续供给的关键所在。

二 

集体行动逻辑下的社区规划辨析：对象、目的与手段

上述理论辨析阐明自上而下的政府供给、理性经济人的市场难以保证“公共池资源”的有效供给和持续维护，而自治群体的集体行动则是可行途径。由于社区规划面对的是存量空间、建成环境及社区的公共领域，触及社区居民这些既得利益群体，传统的注重物质形态的精英式规划已不再适用，调动社区居民开展集体行动的过程规划成为必然。然而，社区规划应以何为目的并采取何种手段来实现，需要从集体行动逻辑的视角进行辨析(图2)。

（一）社区规划的对象

社区作为一个相对独立的社会单元，是整个社会的微观缩影。社区规划缘起于化解社会发展中的各种矛盾和满足社区可持续发展对物质与精神层面的客观需求。因不同时代的矛盾和需求差异，城乡规划领域的学者们对社区规划的对象认识不一，主要表现为关注点从单一的物质空间环境转向社会与经济维度，进而向“空间生产—社会关系”的深层互动延伸。然而，正如朱介鸣所述，城乡规划本质上是为应对市场失灵，是通过规避负的外部效应来促进“公共利益”的最大化。社区规划作为城乡规划的一个领域范畴，其对象必然也是社区发展的“公共领域”，既包括广场、景观、绿化、道路交通和服务设施等社区公共的物质空间环境(硬环境)，又包括社区的经济发展、人文特质及成员间的社会关系等公共范畴的社会经济环境 ( 软实力 )。不管是硬环境还是软实力，都具有“公共池资源”的物品属性。例如，广场等公共空间相对于纯公共物品而言，可以排斥社区外的人使用，但相对私人物品而言，其使用权归属社区所有成员，具有一定的非排他性；同时，由于无偿使用及缺乏明确的所有权主体，其容易出现“过度使用”或缺乏维护的问题，在消费上具有强损减性。为此，社区规划的对象是社区的“公共池资源”，需通过社区成员自组织的集体行动来实现其有效供给和持续发展。

（二）社区规划的目的

空间是社会关系的载体，二者互为“标”“本”。长期以来，在我国快速城镇化背景下，不论是以物质空间规划为核心的居住区规划，还是早期聚焦物质和社会经济空间的社区规划都倾向于将空间的美化与优化作为社区规划的根本目标。这种重“标”而忽略“本”的规划目标设定带来的是终极蓝图式的精英式规划：规划方案源于政府、规划师或市场精英的主观意志，倾向于蓝图的设定，也倾向于单纯经济利益导向的空间设计。社区发展中的两个主要问题也因此逐渐显现：①精英式规划引导的居住空间供给忽略了自下而上的诉求。社会以“脚”投票，选择居住空间，展现对规划认同与否。社会阶层在空间上分化与隔离，经济利益导向的空间设计忽略了人作为社会产物对交往的需求。如此，传统的“熟人社会”转为“生人社会”，社区成员间的社会关系疏离，社区归属感与凝聚力弱化。居住空间对社会关系的孕育作用不强。②社区社会关系的疏远，使短期便可造就的居住空间也可在短期内迅速衰退，使原本可以优化利用的空间闲置。大量起初定位高端的居住小区随后经历公共环境的迅速退化，大量以美化和营销为目的设计的景观水体随后成为安全隐患，社区大量闲置用地与停车等空间不足并存。为缓解社区衰退，政府自上而下大量供给的设施“有供给无使用、有建设无维护”。这显然需要社区规划重塑目标，“标”“本”并重。

美好的可持续发展社区是社区发展的最终目标，但集体行动的逻辑说明实现这一目标应该坚持社区成员这一主体地位，应培育社区成员内生动力来“共同缔造”，应在追求美好空间环境的同时优化社会关系。具体可从两方面论述：①重“标”，修复或提升社区公共空间环境的品质。区别于精英式规划，社区规划应强调过程性规划，本着利益协调的角色，调动社区成员在规划编制与实施过程中的全程参与，将集体行动贯穿于规划的始终，以制定出符合绝大部分成员共同意志的方案、实施计划和管理制度。②重“本”，增进成员互信、倡导集体行动、培育群体自治能力。这便要求社区规划编制人员回归人的社会属性，在物质空间规划设计的各个环节，有意识地增进成员间的互信、互惠和互助意识，增强集体意识及共同解决规划建设事务的能力。因此，社区规划的目的可概括为：增进社会关系，培育社区公共环境品质持续提升的内生性动力。

（三）社区规划的手段

规划目标的实现很大程度上取决于编制社区规划所采取的手段。集体行动逻辑的基础理论从规划尺度选择、规划如何促进参与及如何在参与中促进规划内容的共识3个方面提供了指引：

(1) 以紧凑社会单元为规划尺度。虽然学界普遍认为“社区”应是一定地理区域内的共享关系和共同生活群体，强调地方、群体间的联系及社会互动，是一个关系紧密、具有共同意识的社会单元，但在我国仍存在对“社区”的空间范围是行政居委会还是自然居住单元的争论。杨贵庆援引民政部 2000年对城市社区范围的定义，指经过社区体制改革后的居民委员会辖区(2000～3000户常住居民)；童明等人指出，住区作为自然居住单元，应逐渐替代街道—居委会的行政体系成为社区规划的空间范围。从集体行动的逻辑看，社区规划的单元应当具有较好的互惠、互信基础，其规模不宜过大，应是综合社区成员数量、文化情感、公共产品共享等多方因素，能开展互惠协作的紧凑社会单元。从这个意义上看，住区相比居委会更符合社区规划的基本尺度。

(2) 以规划为平台促进多方参与。正如基础理论所言，当成员偏好可面对面观察，在自治的、反复的集体选择中，倾向于条件性合作与惩罚的互惠互利人会使成员偏向互信与互惠，实现“公共池资源”的有效治理。这说明，围绕特定“集体选择”事务，引导成员面对面的反复交流，可培育互信，是化解分歧、凝聚共识及实现集体行动的重要手段。社区规划可发挥平台作用，促进利益各方参与，围绕规划编制内容开展集体选择。正如《马丘比丘宪章》所主张的，“城市 ( 社区 ) 规划须建立在专业设计人员、城市居民、公众和政治领导人之间不断协作与配合的基础上”。参与式的规划使关注点从终极状态转向多元协商的过程，从自上而下的意志表达转向多元共识。然而，“参与”在我国以往的 ( 社区 ) 规划实践中并不理想：一方面，编制组织部门或规划人员对“参与”的必要性缺乏理论认知，规划成果多是咨询性的，现实参与多为形式上的成果公示；另一方面，社会公众参与意愿下降。张庭伟认为快速城镇化下社会资本 ( 社会网络、社会信任及共享理念等 ) 的衰退是主因。因此，社区规划在理念和实践中都应强调规划编制各个环节中共识的达成，每个过程应该是群体参与式互动的结果，表现为社区居民自下而上的诉求表达、政府部门 ( 市、区、街道和居委会 ) 自上而下的引导、规划团体通过专业服务协调利益各方，引导观点分歧的群体开展有效对话，凝聚规划共识。

(3)以参与增进社会关系促共识。 “参与”规划需要平台、理由和引导，做好“参与”需要规划编制人员做好3个方面：①搭好“平台”。从场地、人员构成和活动组织机制 ( 活动计划、发起、组织与宣传等 )等方面建立利益各方参与规划编制的长久平台，如成立“工作坊”。②办好“活动”。立足社区发展的切实需求，拟定规划编制中各阶段的工作内容 ( 如现场调研、方案编制和制度设计等)，形成居民关注的焦点事件，以焦点事件的解决为主题举办活动，激励多方参与。③做好“协调”。规划专业人员要充当活动“发起人”或“主持人”，凭借过硬的规划设计专业知识，引导参与人进行理性、开放、有见术性的提议、讨论和协商，在协商型对话中寻求问题与方案的共识，形成阶段性的共识，相互支撑，最后凝聚成参与人自发的集体行动，自觉参与规划编制、监督规划实施、拟定后续维护制度。因此，社区规划表面上是在修补空间环境，实际上是在修复社会关系，重建社会资本。

三

集体行动导向下的社区规划实践：过程与成效

在城市快速扩张、新城 ( 区 ) 大量建设的同时，武汉市主城区大量老旧社区的物质空间环境开始衰退、功能与活力也呈现退化之势，急需进行环境修复与品质提升。作为中心城区的武昌区更是如此。面对以往自上而下的社区品质提升效果不佳和自下而上设施供给不足的状况，武昌区本着社区治理优化与社区品质提升的双重目的，开展社区规划与建设工程试点。南湖街道 ② 是首批试点，其大部分小区建于20世纪90年代中期，有安居房小区、高档花园小区，还有经适房、商品房混合的小区。团队选择了归属3个社区居委会管辖的7个不同档次、不同人口规模、不同现状品质的住区，开展了为期近8个月的社区规划工作(以下简称为“本规划”)。基本规划思路是按照集体行动的逻辑，围绕规划活动构筑政府工作人员、社区组织人员、住区成员与规划团队成员等多元主体互动的平台，以公共空间环境问题的解决为导向，以空间规划和设计为抓手，以共同协定的制度促行动。

（一）实践过程

本规划紧紧围绕住区发展的“公共领域”，包括景观环境、道路交通和广场等公共空间，公服设施，以及社区文化与社会治理等方面，按依次推进的4个阶段展开(图3，表1)：

(1) 搭建工作坊，启动项目。①区级规划编制组织单位召集街道办、居委会和规划团队进行初步磋商，围绕本规划的目的、理念、思路和工作计划形成统一认识，明确由居委会协同规划团队开展工作，由街道办统筹、协调。②由居委会召集街道办、住区组织的负责人员及住区代表性成员，由规划团队集中宣讲开展本规划的相关事宜，结合案例作初步培训。③初步搭建由上述人员构成的“规划工作坊”，落实场地和工作计划。④以住区为单元，借助QQ群、社区网站和住区代表等多渠道，广泛宣传本规划的工作计划等事宜，并到住区调动居民开展“发现社区”与“发现社区规划师”等主题活动，落实参与规划的社区成员代表，敲定工作坊成员。

(2) 开展“现状调研”系列活动，全方位把脉社区，就现状症结和改进意向达成共识。①规划团队在居民代表的带领下进行现场踏勘，与住区居民代表开展集中座谈，与居民进行一对一访谈，并按每栋 2 户、每户一人的方式抽样发放调查问卷。这些都以主题活动的形式开展，鼓励尽可能多的成员参与，共同摸清社区发展的症结、痛点和难点。②规划团队进行现状分析，绘制图纸，制作 PPT，向工作坊成员汇报，调动成员广泛探讨。经过多轮往复的汇报、研讨，工作坊成员就住区发展现状、改造提升中的痛点和难点，采取行动的空间节点及改造意向等形成统一认识。③规划团队将空间节点转换为项目包，为联合设计做准备。

(3) 改造项目包的“联合设计”系列活动，达成规划方案共识。①以住区为单位，将工作坊成员分组，每组5～6 人，成立设计组。规划团队针对每个项目包，与设计组开展多种形式的联合设计。②每轮方案完成后，通过汇报与集中讨论，综合各方案优点，多轮联合设计后形成方案、草案1～2个。③由规划团队进行方案深化和完善，形成最终方案。④向社区居民进行广泛宣传，结合现场公示和网络等方式，发动居民对项目包进行投票，最终遴选出居民认同程度高的项目包。此外，与居委会、街道进行沟通，在考虑符合街道和居委会整体工作计划的基础上，敲定可实施的项目包。

(4) 制定规划实施计划，建立可持续发展的制度保障。按施工图要求对敲定的可实施项目包进行方案的深化设计，编制项目预算。与街道进行沟通，综合考虑项目资金投入、住区改善需求和产生带动效应等方面后，敲定项目的年度实施计划。为保障项目按方案实施，规划团队与工作坊成员参与工程施工的监理，以确保“共建”。此外，规划团队就建立项目实施后的维护制度进行了多次工作坊活动，力求在制度层面达成共识，将制度嵌入到社区治理的体系之中，推动“共管”。例如，规划团队发起的“社区规划师”制度，将参与到工作坊的社区居民聘请为“社区规划师”，发放证书，形成一支推动社区持续建设的力量。

在 4 个阶段的工作坊活动中，本规划始终坚持以规划为平台促进多方参与，通过讨论协商，增进互信，凝聚共识。在“现状调研”系列活动中，力求在现状问题和改进方向上形成共识，在“联合设计”系列活动中寻求规划方案的共识，在“行动计划、制度设计”的系列活动中构建共同建设、共同维护的集体行动基础。前一阶段的共识推进了后一阶段的共识，最终导向设施的有效供给和维护。

（二）实践成效

本规划在集体行动的逻辑指引下，充分践行了参与式规划的理念，获得了显著效果：

(1) 区别于以往停留在形式上和成果公示上的参与及咨询性的蓝图式规划，本规划将参与落实到规划编制的各个环节，并延伸到规划实施和事后设施维护的制度创建上。这种参与式规划充分挖掘了自下而上的需求，在规划团队的专业指导下，编制出了兼具专业性和“群众性”且更可落地的规划方案与制度设计。

(2) 在政府主导存量空间优化及社区空间品质提升的背景下，本规划将改变以往“长官意志式”的设施供给、设施使用效率不高和使用周期不长产生的资金浪费现象，能使政府的资金投入更加精准，使资金更能用到实处。政府有限的资金投入将产生具有乘数效应的社会认同，区别于以往的“政府买单，群众不买账”，本规划充分拉近了政府与社会间的互信关系。

(3) 增进了群体的决策能力。以往居民参加社区公共活动的热情很高，但参与公共事务决策方面的积极性不足，决策能力不强。本规划表面上是在绘制方案，但实际上是在编制方案的过程中培养住区群体的公共事务决策能力，尤其是在社区规划、建设和管理等事务层面，居民通过参与规划获得了参与感，通过贡献智慧得到了认同，通过在社区品质提升中融入自己的想法获得归属感。在此基础上，社会关系得以增进，社会资本得以增强，为后续集体行动奠定了基础。

(4) 培育了社区规划师。正如美国社区行动计划所提倡的，“通过永久性地增加个人、群体和社区的能力，使其应对自己社区的问题，未来不需要帮助”。本规划在实践过程中培养出了具有一定专业认知的居民，赋予其社区规划师身份，使其成为政府与社区成员之间沟通的桥梁，又能在社区的后续发展中发挥监督、参谋作用。

四

结语

针对我国城市工作的重点开始转向存量空间的优化，对融合社区治理优化和空间品质提升双重目标的社区规划产生巨大的实践需求，但开展该实践的理论支撑不足的现实，本文试图做出补充：①从公共物品的供给和集体行动的逻辑视角奠定社区规划的理论基础；②基于集体行动的逻辑对社区规划的对象、目的和手段进行辨析。由此认为，社区规划的对象是社区公共空间环境，是社区发展的“公共领域”，属于“公共池资源”供给的范畴。公共空间环境品质的提升如同“公共池资源”的供给，有赖于集体行动，因此社区规划的目的在于增进群体的社会关系，培育促进集体行动的内生动力。而实现这一目的的手段则是以住区为尺度开展社区规划，以规划为平台促进多方参与，通过参与促进共识。在此基础上，援引笔者主持的社区规划实践来证实上述手段的可行性和可靠性，为同类地区开展社区规划提供理论指引和经验借鉴。

然而，按集体行动的逻辑践行社区规划仍有待在3个方面作进一步探索：①集体行动的规模不宜过大，但即使以住区为单位，人口规模多则上万人，少则几千人。在规划中如何实现普遍参与或进行合理抽样来代表全体居民，同时有效推动集体行动是关乎社区规划成效的关键。②社区既有治理结构影响开展公众参与的方式。社区治理现有的主要主体有居委会、业委会和物业公司，这三者之间就社区事务决策的互动关系差异，会造成协助规划编制单位开展活动、调动居民参与活动的效率的差异。在笔者的规划实践中，社区居委会与业委会协调能力强的，社区规划推进得最顺利。社区居委会协调能力弱且业委会和物业公司关系密切的，居民参与程度相对较低。如何利用现存的社区治理结构更加广泛地发动社区成员参与集体行动，是有效开展社区规划需要深思的问题。③项目立项与资金筹措方式也是影响社区参与程度的重要因素。笔者的规划实践项目由政府发起，政府提供资金，在参与中，住区首先关注的是政府为其投入的资金额度，有“给多少钱，提多少事”的倾向，居民的参与也显得更为被动。相比政府的主动发起，自下而上的社区申请，是否会更易调动自下而上的积极性？政府资金始终是有限的，如何调动市场资本进入也有待进一步研究。

来源：2018年02期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：郭敬锋

文章全文详见《规划师》2018年02期

《集体行动视角下的社区规划辨析与实践》

 

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